“La eliminación de los EIA impide el ejercicio del derecho a la consulta de los pueblos indígenas”

MVI_1695Juan Carlos Ruíz, abogado del Instituto de Defensa Legal (IDL) analiza las consecuencias del reciente anuncio hecho por el Ministro de Energía y Minas, que los trabajos de exploración de lotes petroleros estarían exonerados del estudio de impacto ambiental (EIA) como una medida para acelerar las inversiones en el sector hidrocarburos. Asimismo, analiza el estancamiento de la consulta previa en el Lote 192, anunciada hace más de un  año y medio, y la implementación de la consulta a nivel nacional.

P.- ¿Qué opina de las declaraciones del ministro de Energía y Minas, Eleodoro Mayorga, de que la exploración de lotes petroleros estará exonerada de estudios de impacto ambiental?

R.- Las actividades de exploración de un lote petrolero generan graves impactos en los derechos de los pueblos indígenas y en el medio ambiente, que solo pueden ser visibilizados por los EIA. El mejor ejemplo es el Lote 88, pues sin el EIA del mismo, jamás el Viceministerio de Interculturalidad podría haber tomado conocimiento de los impactos de éste en los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial.

El objetivo de los EIA en materia de lotes petroleros en territorios de pueblos indígenas, es garantizar subsistencia y evaluar el impacto de la actividad petrolera en dichos pueblos y los riesgos ambientales posibles. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), y remitiendo a lo que afirmó en el Caso Sarayaku, [Una sentencia de este organismo obligó al Estado de Ecuador a disculparse, consultar y recompensar a este pueblo por un proyecto de explotación petrolera que dañó sus tierras en la Amazonía y puso en riesgo sus vidas] los EIA sirven para evaluar el posible daño o impacto que un proyecto de desarrollo o inversión puede tener sobre la propiedad y comunidad en cuestión. El objetivo de los mismos no es únicamente tener alguna medida objetiva del posible impacto sobre la tierra y las personas, sino también asegurar que los miembros del pueblo  tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad. De esta forma pueden evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto, “con conocimiento y de forma voluntaria”.

La eliminación de los EIA de la exploración de lotes petroleros dificulta e impide el ejercicio del derecho a la consulta de los pueblos indígenas, pues obstruye y bloquea el derecho de estos pueblos a conocer los reales impactos de la decisión a ser consultada, tal como lo ha reconocido la CIDH.

P.- ¿Qué opina de las declaraciones que emitió la Sociedad de Comercio Exterior del Perú (Comex) acerca de que los proyectos de interés nacional deben ser exonerados de la consulta previa?

Los derechos fundamentales son límites al poder del Gobierno y de las empresas. El Estado no puede disponer discrecionalmente el cumplimiento de los derechos constitucionales. El artículo 6  del Convenio 169 de la OIT, de cumplimiento obligatorio, afirma –entre otras cosas- que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

Hay que recordar que el Convenio 169 no nace con la Ley de Consulta.  Nace cuando el Estado decide ratificar este convenio. Según el propio Tribunal Constitucional, el Convenio 169 entró en vigencia y es exigible desde el 2 de febrero de 1995 (fundamento 23 de la sentencia de Tribunal Constitucional 00025-2009-PI).  El Tribunal Constitucional  es el máximo órgano de interpretación y de protección de los derechos. Y lo que dice el Tribunal es obligatorio, y lo reconoce el artículo 82 del Código Procesal Ley N° 28237. En consecuencia, la tesis del Gobierno de que la consulta solo es obligatoria desde el 7 de septiembre de 2011 no es cierta. Ellos sostienen esto, porque el 80% de la Amazonía ya está concesionada. Si la tesis de ellos fuera cierta, el 80% no podríamos tocarla. ¿Qué habría que consultar? Lo que queda, la “chauchilla”. Esa tesis es tramposa, y además tiene un objetivo muy claro y es reducir el universo de decisiones que pueden ser consultadas. Esta tesis no solo es ilegal, sino que busca exonerar, sacar de la consulta un conjunto de concesiones mineras y petroleras fundamentales y que tienen un impacto decisivo en los pueblos indígenas.

P.- ¿Qué impide la puesta en marcha del proceso de  consulta previa en el Lote 192? Teniendo en cuenta además que es una obligación del Estado y que se comprometió a consultar este lote hace más de un año y medio.

R.- Lo que impide es básicamente una falta de voluntad política. Todos estamos de acuerdo en que el Estado impulse una política energética, la explotación de recursos no es mala, pero no puede hacerse sin respetar el medio ambiente, y los derechos de los pueblos indígenas.

Esa ausencia de voluntad política genera una responsabilidad internacional del Estado frente a esos compromisos asumidos luego de ratificar el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

P.- ¿Qué motiva esa falta de voluntad política?

R.- El caso del Lote 192 es complicado. Las cuatro organizaciones indígenas han establecido cinco condiciones, que son razonables: indemnización por los daños sociales y ambientales producidos, compensación por el uso de sus tierras, remediación de pasivos ambientales, elaboración de diagnósticos integrales para dar solución a la problemática de la zona y titulación de sus territorios.

Los pueblos indígenas están haciendo de la consulta su oportunidad para poner su agenda, que es legítima. Esto ha generado un entrampamiento, pero también ha evidenciado la complejidad de la consulta, porque no solamente es un problema del Ministerio de Energía y  las organizaciones, sino que implica a otros actores.

El Lote 192 es un ejemplo que muestra la complejidad de la consulta. También a través de este caso se pueden ver las deudas acumuladas del Estado debido a su indiferencia, su inmovilismo, y a la ausencia de una política pública integral de protección a los pueblos indígenas.

P.- ¿Influye en este bloqueo del proceso de consulta que el Estado tendría también que asumir el coste de la remediación por 40 años de contaminación?

R.- Si influye. Resulta infame que hasta el año 2006 fuera lícito que las empresas petroleras pudieran verter sus aguas residuales (muy tóxicas y que contienen metales pesados) a los ríos. Cuando sucede esto, se hace a temperaturas elevadísimas, destruyendo el hábitat, y contaminando los ríos y lagunas, que no son solo los lugares donde ellos pescan, sino también donde ellos se bañan. Esto genera una responsabilidad no sólo de la empresa, sino del Estado.

En Estados Unidos, desde la década de los cincuenta eso está  prohibido y penalizado. En este caso, desde el 2006, y es porque estos pueblos hacen una paralización y fue a partir de ahí cuando Pluspetrol decide reinyectar, pero sólo el 20%.  Finalmente, el Estado decidió prohibir verter en los ríos.

P.- Respecto al cronograma tan ajustado que se cuenta para implementar la consulta previa, ¿hay tiempo para realizar la misma antes del proceso de licitación del lote?

R.- La tesis de Perupetro es que ésta se realice al momento de suscribir el contrato. La pregunta es: ¿Es ese el primer acto administrativo que impacta en los pueblos indígenas? Desde el Instituto de Defensa Legal y en mi opinión, consideramos que ésa no es la primera decisión susceptible de ser afectada. Antes hay un conjunto de decisiones que impactan a los pueblos indígenas. Desde el primer momento que se decide sacar y adjudicar un lote, se está tomando una decisión que tiene un impacto en los derechos de los pueblos indígenas.

Tal como están redactadas las cosas, el estudio de impacto ambiental (EIA) es posterior a la consulta, entonces hay una serie de estándares, de reglas contenidas, por ejemplo, en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), -de cumplimiento obligatorio- que el Estado no está respetando, y que tiene que respetar porque en su ordenamiento jurídico ha dicho que lo que la CIDH decida, es derecho interno.

El estudio de impacto ambiental es clave. ¿Cómo se va a aceptar o denegar esta actividad si no cuentan estos pueblos información cierta sobre sus impactos? Y la  única manera de saber eso es con este estudio. Además, este estudio tiene que hacerse en cooperación con los pueblos indígenas. Segundo, se tiene que evaluar el impacto social, cultural y espiritual, y esto viene exigido en el artículo 7. 3 del Convenio 169. Por ejemplo, para el pueblo Kukama los ríos son sagrados. Para los pueblos andinos los cerros son sagrados. Se han realizado Estudios de Impacto Ambiental que no están ajustados al derecho.

P.- En relación a la Mesa de Desarrollo, de acuerdo a como está planteada, ¿da tiempo a celebrar la consulta previa antes de que finalice la misma? ¿Es una estrategia del Ejecutivo que demore tanto en desarrollarse esta Mesa para que interfiera en la implementación de la consulta? 

R.- Yo soy un poco escéptico respecto de las mesas. Si pudiéramos hacer una historia de las mismas en este país, yo tengo la impresión de que son una estrategia para enfriar las protestas. Pero además, lo que ahí se acuerde no es obligatorio. Creo de todos modos, que las mesas por sí solas son insuficientes, pues se requiere que vayan de la mano de otras estrategias de incidencia.

Se han cumplido 19 años desde que entró en vigencia el Convenio 169, y ya han pasado casi dos años desde que se anunció la consulta previa en el Lote 192. Creo que estrategias de este tipo para enfriar más este proceso no corresponden. Creo que llegó el momento de exigir judicialmente los derechos. El Gobierno tiene que cumplir las normas y si este poder no quiere cumplirlas, corresponde a los jueces controlar al Ejecutivo e imponer el cumplimiento de las mismas. En este caso, el Gobierno está incumpliendo abierta y groseramente un convenio que él se comprometió a cumplir.

Cuando el Estado no quiere cumplir es el juez el que tiene que controlar el ejercicio del poder, y en este caso hay un ejercicio de poder incompatible con las obligaciones del Estado en materia de derechos indígenas.

P.- Afirma que es momento de judicializar las demandas, ¿Por qué vía?

R.- A nivel nacional pasa por interponer un recurso de amparo contra la afectación al derecho a la salud, al derecho a vivir en un medio ambiente sano, y exigirle judicialmente al Estado que lo garantice. Todo se basa en un concepto, y es que los derechos fundamentales tienen una protección reforzada porque está en juego la vida.

La función de los jueces es proteger derechos, porque el Estado ha evidenciado que no quiere hacerlo, ha sacado una declaratoria de emergencia que a los hechos es retórica.

En relación a la contaminación que existe, se pediría restituir aquello que ha afectado al medio ambiente, y en los casos donde no es posible debido a la gravedad de la misma, entonces corresponde indemnizar. Esa responsabilidad en principio corresponde al Estado porque es garante de que los funcionarios públicos no violen esos derechos, ni tampoco los particulares. El Estado tiene que garantizar la protección del derecho, el Estado no es un fin en sí mismo, es una herramienta de todos para proteger la dignidad y los derechos de todos.

P.- ¿Por qué en otros lotes se está implementando la consulta previa como en el 169 en Ucayali y en el 192 no?

R.- Mi impresión es que han buscado un lugar donde no hay mucha sociedad civil organizada. El cumplimiento del Convenio no es discrecional del Estado. Es decir, el Estado no puede disponer cuál consulta y cuál no. Tiene que consultar. Y en el caso de los lotes petroleros son 50 lotes.

¿Por qué ese lote y no el 192? Todos nos hacemos esa pregunta. Ni que hablar de las consultas en materia de actividad minera en territorio de pueblo indígena. No se ha hecho nada.

P.- En relación a la minería, respecto a los 14 proyectos mineros que el Ejecutivo dijo que iba a exonerar de la consulta previa, la Viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, afirma que no ha recibido ninguna información de cuáles han sido los que se han exonerado.

R.- Que la Viceministra no venga a decir que, como no le han notificado, se queda cruzada de brazos. Así no funcionan las cosas. Lo dijo el anterior Ministro de Energía y Minas. El mensaje que hay entre líneas es muy claro. La consulta previa, antes entendida como un mecanismo de diálogo, de entendimiento, como un espacio para armonizar por un lado, los derechos de los pueblos indígenas y por otro lado, la necesidad del Estado de impulsar una necesidad energética, se convierte de un momento a otro en una traba. Ese es el mensaje: este espacio de diálogo es una traba.

El Estado cuando ejerce el poder tiene que hacerlo en el marco de sus competencias, y parte de las mismas es consultar. Cuando un funcionario decide entregar un lote petrolero, o adjudicar una concesión minera sin previamente consultar, está ejerciendo su poder por fuera de las competencias y entonces ese acto administrativo deviene en un acto arbitrario. Ése es el problema, y eso es lo que no termina de entender el Viceministerio de Interculturalidad. No se trata de que ella es la dueña de la consulta y decide cuándo se consulta y cuándo no. Así no funcionan las cosas, por eso hay un Estado de derecho, y hay que ajustar el ejercicio de ese poder a esas normas.

P.- La Viceministra de Interculturalidad afirma que “en la zona andina no hay un  tema de auto reconocimiento”.

R.- Qué lamentable esto. Hay un tema de renunciabilidad de derechos promovida por la empresa con la complacencia del Gobierno. Hay una cosa que considero que no se termina de entender: tenemos a las comunidades en una situación de debilidad frente a la empresa, hay una enorme asimetría de poder. Cuando un sector es vulnerable en sus derechos, el Estado tiene que entrar a protegerlos., Esto es consecuencia de lo que se llama Estado social de derecho.

Se ha seguido varias estrategias: antes decían “no hay ley de consulta”, después “no hay reglamento”, y después “para ser pueblo indígena necesitas conservar la lengua y permanecer en el territorio”. Ahora han sacado el tema del acuerdo previo: “si la empresa y los pueblos indígenas se ponen de acuerdo, entonces déjalos”. En este caso, lo que está pasando es que se comienzan a firmar contratos, se les da plata, y a cambio de esa plata, los pueblos indígenas renuncian a su identidad, eso es de mala fe. Esto supone niveles de coerción, y resulta preocupante que no se quiera ver lo que hay detrás de eso. En su renuncia a su identidad, ¿hay un ejercicio libre de su voluntad o hay toda una estrategia de cooptación, de coerción? Resulta lamentable que aquel sector del Estado que está llamado a desplegar una protección de esos sectores, no quiera ver eso, y lo convalide.

Hay  5 mil comunidades campesinas en este país que, evidentemente, reúnen los requisitos para ser pueblos indígenas. Descienden la mayoría de ellas de pueblos originarios que existían antes de que llegaran los españoles. Conservan muchas costumbres, -se establece que tienes que conservar todas o parte de ellas-, y ahí hay un problema que no se entiende: el Convenio no te exige que tú te reconozcas como pueblo indígena, el Convenio dice que tiene que autopercibirse como parte de un pueblo que es diferente de los demás, y con una cultura propia. Hay una historia terrible por ejemplo en Cusco y Puno donde ser indígena era sinónimo de desprecio, de discriminación, entonces no se reconocen indígenas.

P.-Respecto al acto que se decide en la consulta previa en el sector de hidrocarburos y minería, ¿Qué margen de decisión tienen los pueblos indígenas en la consulta?

R.-Respecto al sector minero,  las etapas de esta actividad son: concesión minera, que de por sí es tramposa porque nadie informa a la comunidad de que han concesionado lo que hay debajo de su territorio. Luego viene la exploración, después la explotación y el cierre de los pasivos.

La tesis del gobierno es que se consulta desde la exploración. No se consulta la concesión. La idea de que la concesión minera no tiene que ser consultada porque no impacta, no está ajustada a la verdad. Lo que dice el Convenio es que se consulte cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Hay que consultar desde la concesión.

En el caso de la actividad petrolera se consulta al momento de aprobarse el decreto que contiene el contrato. La tesis de IDL es que debe consultarse antes, porque hay una serie de actos administrativos anteriores que ya suponen una afectación a sus derechos y que deberían de ser consultados. La simple decisión de Perupetro de sacar a licitación un lote creo que debe de ser consultada.

P.- Respecto a la declaratoria de emergencia en el Lote 192, ésta se ha prorrogado en la cuenca del Corrientes, pero hasta el momento la actuación del Estado ha sido insuficiente. De hecho, la viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, ha reconocido que tenía que haber habido un esfuerzo mayor.

R.- Cuando se aprueba la Constitución, el Estado asume una serie de compromisos y de derechos, uno de ellos es el derecho a vivir en un medio ambiente adecuado y equilibrado a la vida, reconocido en el artículo 2.22 de la Constitución. Y más allá de ésta, hay una serie de normas que obligan al Estado a desarrollar políticas públicas para garantizar la protección del medio ambiente. El Estado cuenta con varias herramientas de gestión ambiental, una de ellas, es la declaratoria de emergencia. La impresión de IDL es que estamos ante medidas retóricas.

Está afectada la salud, la vida de estas personas, son derechos fundamentales que no pueden esperar procesos burocráticos donde se sigue postergando la intervención inmediata del Estado. ¿Qué ocurriría si en el barrio limeño de San Isidro, por ejemplo, un día empieza a salir agua contaminada con metales pesados o aguas residuales? Al día siguiente cerrarían ese pozo. ¿Por qué acá lo permiten? Hay un trato discriminatorio, el Estado está renunciado a su función de garante de derechos, y en muchos casos, tenemos que lamentarlo, se comporta como un “guachimán” de las empresas.

Por Nylva Hiruelas

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  1. Perú, 2014: “La eliminación de los EIA impide el ejercicio del derecho a la consulta de los pueblos indígenas” | Liwen ñi Mapu & Asoc. Colectivo Red de Noticias e Información sobre Pueblos Indígenas y Derechos Humanos - 12/03/2014

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